農(nóng)業(yè)部詳解農(nóng)地“三權分置”：新增補貼向家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體傾斜

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每經(jīng)記者 張雯

11月3日，國務院新聞辦就《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》有關情況舉行了發(fā)布會。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在會上指出，“三權分置”實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權的農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，土地承包權是一種用益物權，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益。

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇此前在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪時表示，“‘三權分置’的改革重點，將重在放活經(jīng)營權。通過土地制度改革、發(fā)展新型經(jīng)營主體，有助于實現(xiàn)有效供給。”

當農(nóng)民進了城，其承包地留在身后，退出與否及如何退出，成了“城里人”與“村里人”共同關心的話題。對此韓長賦表示，在農(nóng)民退出承包地的問題上，現(xiàn)在只有少部分農(nóng)民有此意愿。進城農(nóng)民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，我們要有足夠的耐心。

他還強調(diào)，未來農(nóng)業(yè)補貼的增量要向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。“引導土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競爭力，這是政策導向。”

“三權分置”讓土地流動起來

“三權分置”，是指農(nóng)村的土地集體所有權、農(nóng)戶的承包權、土地的經(jīng)營權這“三權”分置并行。

“三權分置”的演化由來是怎樣的呢？

據(jù)韓長賦介紹，在改革開放之初，實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權歸集體、承包經(jīng)營權歸農(nóng)戶，此階段被稱之為“兩權分離”。而現(xiàn)在，為了順應農(nóng)民無論是進入二、三產(chǎn)業(yè)還是進入城市，要保留自己的土地承包權，同時還想流轉(zhuǎn)自己土地經(jīng)營權的意愿，這樣就形成了所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”并行的格局。

在這個框架下，農(nóng)村土地的所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權，集體所有權是根本，農(nóng)戶承包權是基礎，土地經(jīng)營權是關鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。

近日，中辦、國辦下發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），指出要堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農(nóng)戶承包權、加快放活土地經(jīng)營權，這是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。

韓長賦表示，“通過實行‘三權分置’，促進土地資源優(yōu)化配置，讓土地作為要素流動起來，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構性改革，這樣就可以為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證。”

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“簡單來說，就是把同一塊土地，分為所有權、承包權和經(jīng)營權。所有權是不能動的，承包權是穩(wěn)定的，經(jīng)營權叫做放活，可以流轉(zhuǎn)，還可以拿到銀行抵押，獲得貸款。”

“三權分置”怎么保障諸方利益

對于接手流轉(zhuǎn)土地的新型經(jīng)營主體而言，如何利用流轉(zhuǎn)來的土地進行適度規(guī)模經(jīng)營，并建立穩(wěn)定的利益獲取機制，被多方所關注。

在昨日的新聞發(fā)布會上，“三權分置”下的利益保障成為重點內(nèi)容。

針對農(nóng)民的權益，韓長賦給出了這樣的表示，“農(nóng)業(yè)補貼不會因為‘三權分置’而減少，只會增加不會減少。另外，現(xiàn)在在進行農(nóng)業(yè)補貼的改革，改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有針對性、更有有效性。基本原則是存量調(diào)整、增量傾斜。存量，已經(jīng)給農(nóng)民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來。但是要優(yōu)化，使它能夠用的更好。”

另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權益也受到堅定保護。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟擁有大量的資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，其中含有60多億畝的耕地、草地、林地，2.86萬億元的經(jīng)營性資產(chǎn)，《意見》強調(diào)要始終堅持農(nóng)村集體土地所有權的根本地位，在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現(xiàn)和保證，不能被虛置。

而對于新型經(jīng)營主體而言，“三權分置”則通過“放活土地經(jīng)營權、優(yōu)化土地資源配置”的制度，促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

據(jù)韓長賦透露，截至今年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.6億畝，已經(jīng)超過承包地面積的三分之一，在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達到二分之一，經(jīng)營耕地面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶已經(jīng)超過350萬戶。

圍繞放活經(jīng)營權，《意見》明確指出，在保護集體所有權、農(nóng)戶承包權的基礎上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權，經(jīng)營主體可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設定抵押。當流轉(zhuǎn)土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。采用土地入股、土地托管、代耕代種，都是《意見》明確肯定的創(chuàng)新放活經(jīng)營權、穩(wěn)定經(jīng)營者預期的實現(xiàn)路徑。

說到放活經(jīng)營權的問題，張紅宇告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“農(nóng)業(yè)在當今已經(jīng)不是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，只要生產(chǎn)效率足夠高，可以帶來并不輸于其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的效益。通過土地制度改革、發(fā)展新型經(jīng)營主體，有助于實現(xiàn)有效供給。”